中国社会工作
李卫湘
党的十八大以来，习近平总书记在多个场合多次就志感服务作出重要指示批示，明确提出：“各级党委和政府要为志愿服务搭建更多平台，给予更多支持，推进志愿服务制度化常态化，凝聚广大人民群众共同为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。”2016年《中华人民共和国慈善法》、2017年《志愿服务条例》颁布施行后，加快省级志愿服务法规立法、推进志愿服务制度化就成了迫在眉睫的任务。笔者结合多年工作实践，在《广东省志愿服务条例》修订出台并正式施行一周年之际，回顾广东省志愿服务法规的立法过程，并就省级层面志愿服务法规的立法和贯彻落实进行总结反思。
省级志愿服务法规立法要解决的问题
2017年国务院颁布《志愿服务条例》后，广东省迅速制定《广东省志愿服务条例》（以下简称《条例》）修订方案，委托专业机构和高校组成课题组，研究起草该条例（草案）。经过立法审查、立法协调、省人大市议等程序，2020年11月27日，广东省第十三届人大常委会第二十六次会议正式通过《条例》,2021年1月1日正式施行。新修订的《条例》共6章37条，主要解决了五个方而的问题，这也是大多数省份要破解的难题。
一是着力解决志愿服务体制不顺的问題。
志愿服务“九龙治水”的现状由来已久。志愿服务管理体制机制不顺畅，很容易造成职责不清、任务不明、落不力等不良后果。因此，省级层面志愿服务法规立法要破解体制机制难题，明确各部门具体职责。广东省《条例》依据国务院《志愿服务条例》规定，对有关部门和群团组织的职责进行划分，明确和细化了广东省县级以上人民政府和精神文明建设指导机构、民政部门及其他相关部门、乡镇人民政府、街道办事处，以及共青团组织等有关人民团体的职责，有利于理顺和完善志愿服务工作的体制机制，形成政府和社会各方面主体开展志愿服务的工作合力。
二是着力解决志愿服务权责不清的问題。
目前来说，各地志愿服务更多的是自发性的民间活动，部分志愿服务组织的法律意识较为淡薄，在开展志愿务过程中因缺乏法律依据和保障，容易出现志愿服务纠纷的个别现象，致使志愿者“流血流汗还流泪”。省级志愿服务法规立法就要解决此类难题，细化相关方的权利和义务。广东省《条例》在上位法规定的基础上，对志愿者权利和义务分别作出了细化规定，符合全省志愿服务工作实际，回应了广大志愿者的心声和需求，有利于保障志感者的合法权益，规范志愿者参与志愿服务的行为，促进广大志愿者积极投身志愿服务。
三是着力解决志愿服务管理不严的问題。
在多数省份，志愿服务组织发展尚不成熟，普遍存在偏小偏弱且管理不严格、志愿服务活动开展不规范、应志愿服务不协调等问题，省级志愿服务法规立法要充分考虑到这一现实并加以完善。广东省《条例》围绕社会发展进步需求和志愿者合法权益保障，对志愿服务活动和志愿服务组织管理进行规范，明确志愿服务所涉及信息发布、风险提示、协议签订、知识培训、标志使用、证明出具、权益保障和经费管理等环节的规范要求，并对突发事件中的志愿服务工作作出了具体规定，有利于规范志愿服务组织开展志愿服务活动，保障志愿者安全有序参与志愿服务活动。
四是着力解决志愿服务动力不足的问题。
志愿服务发源于慈善，作为社会力量的重要组成部分，有些地区的党委和政府对此认识不足，还存在政府推力度不大、志愿者激励保障机制不健全的问题，为此，省级志愿服务立法要对志愿服务相关促进措施进行充实。广东省《条例》在激励保障方面就提出了一系列措施：如对“政府和有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持志愿服务组织志愿者购买人身意外保险”等作出规定，解决志愿服务组织经费短缺、活动开展困难的难题；对“建立健全志愿服务时间储蓄制度，保障有良好志愿服务记录的志愿者在本人积累的志愿服务时数内优先获得志愿服务”的规定，有助于吸引更多的社会大众参与志愿服务活动。
五是着力解决志愿服务责任不明的问題。
笔者在实践中了解到，各地偶有发生的志愿服务记录买卖、仿造，以志愿服务活动名义从事营利性活动等件，给志愿服务事业发展带来了潜在的风险，由此，省级志愿服务立法要对法律责任进行明确。广东省《条例》结合广东省实际，增加法律责任一章，对国家《志愿服务条例》的法律责任作出了补充和细化规定，为广东省志愿服务工作提供了有力的法治保障，有利于规范和解决广东省志愿服务中存在的违法问题，保护广大志愿者和志愿服务组织的合法权益。
省级志愿服务法规立法应把握的原则
深化认识是首要。
志愿服务法规立法或修订涉及广大志愿服务组织、队伍、志愿者和服务对象的切实利益，关系未来志愿服务业发展。在省级层面，民政厅党组要高度重视志愿服务法规立法工作，充分认识新时代志愿服务事业发展的重要意义，将其作为“大慈善体系”建设的重要法律支撑，作为增强民政基层力量、改善基层社会治理、优化社会服务供给的重要手段。从志愿服务法规立法的立项、论证到审议，每一个步骤均不含糊，每一个程序均不放松，省厅主要领导和分管领导要亲自过问、亲自指导，并亲自出面争取省领导和省有关单位的理解与支持。
硬化地位是核心。
民政作为志愿服务的行政管理部门，肩负立法、履法、执法的主体责任，在推进志愿服务立法过程中，一面，要守住底线，坚决遵循上位法的基本精神，坚守民政部门的主体地位、根本立场和主导作用；另一方面，要努力找到最大公约数，找到各方都能接受的方案，形成推动志愿服务的合力。比如，要充分尊重和承认团组织在志愿服务事业发展历史中起到的积极作用，赋予团组织一定的法律地位，同时也兼顾新时代文明实践志愿服务工作，列出专门条款进行表述。通过在维护民政主体地位的基础上对非原则问题淡化处理，逐步消除立法的重重阻力，寻求最大平衡，从而推进志愿服务法规立法工作。
强化协作是基础。
由于历史原因，过往十年、二十年，全国各地志愿服务管理普遍呈现为精神文明部门强、团组织硬、民政部弱的局面。在政府职能加快转变、群团组织加快改革的过程中，各省应顺应历史潮流，强化与宣传、司法、政府办公厅、人大社会委及法工委等有关部门的沟通协作，通过以法服人、以理动人、以情感人，争取更多的理解、认识与支持。同时，对教育、应急救援部门关注的热点也要予以规定，对省人大常委会所提出的意见建议要进行充分吸纳，最大限度地争取各部门各系统的理解、支持与配合，形成合力，确保志愿服务立法顺利出台。
细化条款是关键。
志愿服务法规能否顺利落地、是否可行管用，直接关系到法规的施行效果。因此，各省在志愿服务立法或者订过程中，要注意深人调研、了解，将实践过程中形成的好经验、好做法有效吸收到法规中。比如，广东省对旧条例就不是全盘否定，而是结合实际予以扬弃、细化和完善。如，在对志愿者的救助帮扶中明确“有良好志愿服务记录的志愿者因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等原因导致生活困难的，由县级以上人民政府依法给予救助，志愿服务发展基金也可以依法给予救助；对不符合专项救助条件的救助对象，可以通过公益慈善组织、社会工作服务机构的慈善项目、社会募捐、专业服务、志愿服务等形式给予帮扶”，这就是具体问题具体分析，细化成可操作的条文。
实化责任是保障。
如何在志愿服务法规中明确各方责任、履行好各自职责是非常重要的。为此，省级要对县级以上人民政府以部门职责进行明确，如广东省将上位法的“民政部门负责本行政区域内志愿服务行政管理工作”一句话细化成了“拟订志愿服务行政管理政策
措施，负责志愿者注册管理、志愿服务组织登记管理、志愿服务信息化管理、志愿服务活动规范管理，以及相关违法行为的调査处理等工作”一段话，直接点明由省级民政部门应承担的职责有一项，点明由各级民政部门承担的职责六项。此外，点明由精神文明建设指导机构、教育部门、共青团组织承担的职责各一项，从而让各部门的职责更清晰、更具体、更明确。
贯彻落实志愿服务法规须突出的重点
加强配备专职人员。
慈善法作为慈善制度建设的基础性、综合性法律，涉及志愿者或志愿服务的条款共有13条。《志愿服务条例作为我国首部国家层面的志愿服务专门行政法规，对志愿服务工作进行了全面而系统的规定，全文有44条，其中明确要民政部门承担起来的职责有13条、由民政部门规范和监管的职责有12条、民政部门配合的有8条。慈善法和《志愿服务条例》赋予民政部门的职责多、任务重、范围广，要将志愿服务相关的法律法规落到实处，就要配备专业人员、专职岗位、专门机构，切实履行好法律赋予民政部门的行政管理职能。
建立健全制度体系。
民政部门应牵头着力建立健全志愿服务招募、注册、培训、服务记录、激励回馈、保障等行政管理政策，扎促进志愿服务制度化、常态化、信息化。推动将志愿服务有关指标纳人各级政府部门考核检査指标体系，纳人各级政府财政预算和政府购买服务目录；明确志愿者注册登记程序，不断发展壮大志愿服务队伍；在社区综合服务设施广泛设立志愿服务站点，并加强规范化标准化建设，畅通志愿者参与社会治理的途径；制定出台志愿服务协议示范文本，规范管理志愿服务活动；开展志愿服务记录与证明抽査试点工作，进一步规范志愿服务记录与证明工作，鼓励各地以志愿服务记录为依据，探索建立志愿服务激励回馈机制；协同省直有关部门出台各领域志愿服务工作指引，推动各领域志愿服务“百花齐放、各放异彩”；建立本地区志愿服务工作协调机制，完善新时代文明实践中心志愿服务有关配套制度。
大力培育发展组织。
全面推动各部门各系统各领域培育发展本部门本系统本领域的志愿服务组织，充分发挥阵地作用，广泛吸纳团结志愿者，不断发展壮大志愿服务队伍；引导符合登记条件的志愿服务组织，依法到当地民政部门注册登记，不符合登记条件的志愿服务组织，到所在乡镇（街道）备案，作为市、县志愿服务组织团体会员纳人统一管理；推动各领域依法成立志愿服务组织，持续做好志愿服务组织的标识工作；政府各部门作为业务主管单位对志愿服务组织进行统筹管理和业务指导，依法通过购买服务等方式，支持志愿服务组织运营管理、志愿者培训、志愿者人身意外伤害保险购买，鼓励和支持志愿服务组织承接公共服务项目。同时，要加强对志愿服务组织的监管，依法査处志愿服务营利性活动，依法打击伪造、变造或者使用伪造、变造的志愿服务记录证明等违法犯罪行为，确保各类志愿服务组织依法依规运作，真正成为有稳定的志愿服务队伍、有规范的管理制度、有特色的志愿服务品牌、有固定的志愿服务阵地、有坚实的志愿服务保障的组织。
广泛开展关爱行动。
鼓励和支持医院、养老服务机构、儿童福利机构、救助管理机构、学校、博物馆、图书馆、美术馆、体育场等公共服务机构设立志愿服务站点，畅通志愿服务参与渠道；引导各类志愿服务组织紧紧围绕党委、政府中心工作和各自服务对象所需所想，广泛开展志愿服务关爱行动；积极参与新时代文明实践中心建设，参与文明城市、文明村镇、文明单位、文明家庭、文明校园等群众性精神文明创建活动；依法参与重大自然灾害和突发事件的抢险救援、群众安置、设施抢修等工作；积极融人乡村振兴战略，在支援山区教育、关心关爱留守老人儿童、扶贫济困、环境整治、生态保护、产业发展等方面开展志愿服务活动，为乡村振兴贡献力量；紧扣时间节点，在机场、车站、码头等公共服务场所开展志愿服务；积极参与当地各类大型赛会志愿服务。
合理安排工作经费。
省民政厅还要指导各地民政系统按照《志愿服务条例》和省级相关法律法规的规定，及时提请当地政府将志服务事业纳人国民经济和社会发展规划，将志愿服务事业发展经费纳人本级财政预算，合理安排志愿服务所需专项经费（福彩公益金）。鼓励推动社会力量依法设立志愿服务基金，建立慈善对接平台，设立慈善创投项目、成立慈善组织等，通过互联网公开募捐信息平台开展爱心募捐，引导公益基金会接受善款，鼓励慈善资源捐助志愿服务，推进资金来源多元化。
（作者单位：广东省民政厅总善事业促进和社会工作处）