党的十八大以来特别是“十三五”时期，我国基本民生保障取得显著成效，各类困难群众都能及时得到政府救助。1936万脱贫人口纳人低保或特困供养，实现政策性兜底脱贫：低保对象占全国总人口的3.1%,救助水平逐年提升；孤儿基本生活保障制度不断完善，25.4万名事实无人抚养儿童被纳人国家保障范围：残疾人“两项补贴”制度有效实施；流浪乞讨人员救助工作有效开展。今年6月，民政部、国家发展改革委发布《“十四五”民政事业发展规划》，为我国基本民生保障明确了新任务、确立了新目标。推进基本民生保障兼顾韧性和温度、物质与服务、精准与高效，实现高｜质量发展，社会工作大有可为。
“十四五”基本民生保障目标任务及发展困境
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步阶段，对于完整、准确、全面贯彻新发展理念至关重要。《规划》对“十四五”时期民政事业发展的总体思路、发展目标、重点任务、重大工程等作出系统安排，提出“基本民生保障更加有力”的发展目标，并据此明确了基本民生保障方面的重点任务。一是实现巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果同乡村振兴有效衔接。建立低收人人口动态监测信息平台，加强动态监测警，健全常态化救助帮扶机制。二是改革完善社会救助制度。完善低保制度和特困人员认定办法，加强对低保边缘家庭和支出型困难家庭的救助工作，分层分类实施社会救助；扩大社会救助服务有效供给，积极发展服务类社会救助，拓展“物质＋服务”的救助方式，为有需要的救助对象提供心理疏导等服务，增强困难群众内生动力和自我发展能力；探索通过政府购买服务等方式为社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务；加强社会工作服务，帮助救助对象构建家庭和社会支持网络等。三是提升儿童福利保障水平，包括完善帮扶孤儿和事实无人抚养儿童福利制度，推进儿童福利机构优化提质，加强儿童福利工作标准化建设等。四是完善残疾人福利制度，包括健全残疾人两项补贴”标准动态调整机制，推动精神障碍康复服务向社区延伸等。
尽管“十三五”时期我国基本民生保障实现提质增效，但对照《规划》要求，完成“十四五”确定的目标任务仍然面临不少发展困境。一是服务类救助发展不足。长期以来，我国的社会救助注重给予物质帮助，解决吃穿“两不愁”，保障基本生活不出问题，对于精神层面的“软”服务救助不足，缺乏相应的制度安排。日常照料服务缺失，对一些失能失智老人、重度残疾人等特殊困难群体而言，往往更需要提供必要的访视、照料等服务，而不是简单的发钱发物。二是主动救助、日常走访不到位。不少困难群众不了解救助政策，遇到困难不知道找谁寻求帮助，甚至有的困难群众不具备求助能力。目前的社会救助遵循“依申请救助”原则，当救助申请不能提出时，救助程序无法及时有效启动。三是基层经办服务能力薄弱。目前我国共有4780多万低保、特困等经常性救助对象，大量的动态管理及临时救助等工作均需大量人力，但县乡社会救助专职人员少，流动性大，这为救助工作的精细化、精准化要求带来不小挑战。四是社会力量参与不足。救助工作仍以政府“单打独斗”为主。虽然慈善组织也开展救助、但很少与政府救助建立关系、难以形成合力。社会救助实施时、基本都是由政府工作人员直接经办，鲜少运用市场机制。以上问题皆成为影响“十四五”社会救助高质量发展的障碍。
充分发挥社会工作在基本民生保障中的作用
社会工作与贫困问题同根同源，可以说是伴随着现代社会救助事业的发而萌荣、发育，并逐步壮大、走向专业化的。为生活困难者提供帮助既是社会工作的起点，也是其核心理念。“十三五”时期我国社会工作专业人才总量已达到157.3万人，其中持证社会工作者66万人，城乡社区、社会组织、社会工作“三社联动”效果显著。根据《规划》,“十四五”时期我国社会工作专业人才将达到200万人，村（社区）一街道（乡镇）﹣区（县）三级社会工作服务体系逐步建立健全，乡镇（街道）社工站普遍设立。社会工作服务体系和专业人才建设为社会工作参与基本民生保障、助推社会救助高质量发展创造了条件。社会工作遵循助人自助专业价值理念，运用专业知识与方法帮助困难群众舒缓心理压力、提升发展能力、增强社会功能、建立支持网络、改善生活境况，特别是乡镇（街道）社工站的普及，能够在很大程度上弥补基层救助的不足，有效克服社会救助发展面临的困境，在帮扶困难群众、提供照料护理服务、构建社会支持网络、促进社会参与等方面发挥重要作用。
第一，协助认定社会救助对象。精准认定救助对象是社会救助工作开展的基础，也是最难的环节。基层工作人员事多人少，加上专业技巧不精，往往难以做到精准认定。社会工作的介人可以有效缓解这个问题。一是协助社会救助管理部门开展家庭经济状况调査核算，综合评估申请人及其家庭是否符合救助条件。二是对低收人困难群众开展摸底调査，建立困难群众档案，并定期开展人户探访，一旦发现需要救助的对象，立即协助启动救助程序。三是对正在享受救助的困难群众经常性走访慰问，了解实际生活状况，并适时提出调整救助待遇的意见。
第二，开展心理疏导等专业服务。为困难群众提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融人等服务，是社会工作的“专长”。这种“软救助”没有物质救助效果直接，但却能够激发困难群众内生动力，帮助他们构建家庭和社会支持网络，从长远看是治本之策。救助对象自卑心理强、社会交往少，容易与社会产生割裂。专业社工运用个案工作、小组工作等方法，针对不同类型的困难群众，“量身定制”提供服务，链接各类社会资源，开展多种技能训练，不断疏导心理问题，切实增强受助群体与社会的交汇融合，进而实现物质救助难以达到的效果。
第三，承担日常走访照料等任务。困难群众除收人低外，不少还存在特殊困难，比如“三无”人员、独居老人、事实无人抚养儿童等，日常生活中需要有工作人员提供日常走访、照料护理、送医陪护、康复训练等服务。针对这些特殊困难群众的特殊需求，社会工作机构一方面可以协助社会救助工作人员开展需求评估、能力测试、动态监测等工作，另一方面也可以承担日常照料等服务。我国社会工作已经形成多层次、宽领域、广覆盖的学科体系，为特殊困难群众提供日常照料服务正在成为社会工作机构的重要内容。
第四，积极参与第三次分配。在推进共同富裕过程中，作为助力解决贫困问题、缩小收人差距、促进共同富裕的重要手段，第三次分配是关系经济社会发展和国家治理的重要制度安排。其主要实现形式是通过慈善组织开展募集资金、自愿捐赠或资助等慈善公益活动。慈善组织是社会工作活跃的主战场，也是专业社工人才就业的重要领域，社会工作的积极参与于第三次分配的重要性不言而喻。
第五，推进基本民生保障政策完善。社会工作在参与社会救助过程中，既能够直观了解民生保障政策落实情况，又能够深切体察困难群众的现实需求，从而对基本民生保障政策有更深刻的理解。结合日常工作开展情况，社会工作者可以撰写当前民生保障政策实施情况的分析报告，并提出改进完善的政策建议，供政府部门决策参考。
社会工作助力基本民生保障的实现路径
社会工作参与基本民生保障目前仍处于“破题”阶段，参与领域、重点任务、实现路径等都还需要在具体实践中逐步探索。目前，落实《规划》要求，充分发挥社会工作在基本民生保障中的积极作用，至少应当做好五个方面的工作。一是全面推行政府购买社会救助服务。健全相关机制和保障措施，进一步明确向社会力量购买社会救助服务的内容、程序、主体和资金等，建立社会工作参与基本民生保障的制度化渠道。二是大力发展专业社会工作服务机构。制定社会工作服务机构标准和规范，引导社会力量举办和发展以基本民生保障为重点的社会工作服务机构，不断提升机构服务能力。三是普遍建立乡镇（街道）社工服务站。发挥政府主导作用，统筹各项资金来源，制定统一标准规范，加快建设乡镇（街道）社工服务站，形成社会工作参与基本民生保障的示范效应。四是开发设立专业社会工作岗位。鼓励支持以社会救助为主的服务机构、基层救助经办机构、民生保障服务机构等机构的成立与发展，按一定比例设置社会工作专业岗位，加强社工专业人才配备和使用。五是加强社会工作专业人才建设。支持高等院校加强社工专业学位教育，强化社工职业水平评价体系建设，鼓励一线社工通过培训和考试提高专业能力，获得相应职业资格。
（作者系北京工业大学社会工作系教授）